來源：國家文物局網(wǎng)站
文物保護(hù)法是中華人民共和國成立后文化領(lǐng)域的第一部法律，是文物領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。自1982年頒布實(shí)施以來，歷經(jīng)1次修訂和5次修正，確立了文物保護(hù)基本法律制度，對明確文物管理體制、保障文物安全、促進(jìn)文物合理利用發(fā)揮了重要作用。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，文物工作面臨新形勢新任務(wù)新期待，文物領(lǐng)域也出現(xiàn)一些新情況新問題新挑戰(zhàn)，為適應(yīng)新時(shí)代文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要，文物保護(hù)法進(jìn)行了第二次修訂。2024年11月8日，國家主席習(xí)近平簽署第三十五號主席令，公布修訂后的文物保護(hù)法，自2025年3月1日起施行，標(biāo)志著我國文物事業(yè)進(jìn)入依法治理的新階段。
一、文物保護(hù)法修訂是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平文化思想，推動文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在中華民族永續(xù)發(fā)展、中華文明永續(xù)傳承的戰(zhàn)略高度，系統(tǒng)謀劃部署文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作，提出一系列新思想新觀點(diǎn)新論斷，為做好新時(shí)代新征程文物保護(hù)工作，提供了強(qiáng)大思想武器和科學(xué)行動指南。習(xí)近平總書記指出，歷史文化遺產(chǎn)是不可再生、不可替代的寶貴資源，要始終把保護(hù)放在第一位。要本著對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來”的工作要求，全面提升文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承水平。要制定“先考古、后出讓”的制度設(shè)計(jì)和配套政策，對可能存在歷史文化遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得使用。要加強(qiáng)文物保護(hù)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌搶救性保護(hù)和預(yù)防性保護(hù)、本體保護(hù)和周邊保護(hù)、單點(diǎn)保護(hù)和集群保護(hù)，維護(hù)文物資源的歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、文化延續(xù)性，筑牢文物安全底線。要挖掘文物和文化遺產(chǎn)的多重價(jià)值，傳播更多承載中華文化、中國精神的價(jià)值符號和文化產(chǎn)品。
為加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)中的文物保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)“保護(hù)第一”要求，新修訂的文物保護(hù)法確立“先調(diào)查、后建設(shè)”“先考古、后出讓”制度。明確在舊城區(qū)改建、土地成片開發(fā)中，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)事先組織進(jìn)行相關(guān)區(qū)域內(nèi)不可移動文物調(diào)查，未經(jīng)調(diào)查，任何單位不得開工建設(shè)，防止建設(shè)性破壞；在可能存在地下文物的區(qū)域，縣級以上地方人民政府進(jìn)行土地出讓或者劃撥前，應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。兩項(xiàng)制度為城市開發(fā)建設(shè)中的文物安全保駕護(hù)航，推動文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確指出，“涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制。”《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》規(guī)定，強(qiáng)化文物資源系統(tǒng)保護(hù)的空間管控，將不可移動文物空間管控的規(guī)劃要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實(shí)施。新修訂的文物保護(hù)法確立不可移動文物保護(hù)規(guī)劃制度，為推動“多規(guī)合一”體系建設(shè)完善，提升文物系統(tǒng)性保護(hù)作出頂層設(shè)計(jì)。明確規(guī)定縣級以上地方人民政府文物行政部門根據(jù)文物保護(hù)需要，組織編制本行政區(qū)域內(nèi)不可移動文物的保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施，并報(bào)上一級人民政府文物行政部門備案；全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施，并報(bào)國務(wù)院文物行政部門備案。
近年來，文物工作在傳承文明、服務(wù)社會、促進(jìn)發(fā)展等方面的作用日益凸顯，但仍存在文物價(jià)值挖掘闡釋不夠、文物資源開放程度不高、社會參與不夠等問題。新修訂的文物保護(hù)法著眼于文物價(jià)值挖掘闡釋和合理有效利用，明確支持和規(guī)范文物價(jià)值挖掘闡釋，發(fā)揮文物在增強(qiáng)歷史自覺、堅(jiān)定文化自信、鑄牢中華民族共同體意識、提升中華文化傳播力影響力中的重要作用。鼓勵文物利用研究，在確保文物安全的前提下，堅(jiān)持社會效益優(yōu)先，有效利用文物資源，提供多樣化多層次的文化產(chǎn)品與服務(wù)，鼓勵文物保護(hù)單位和博物館有序開放，要求博物館、紀(jì)念館、文物保管所、考古遺址公園等單位加強(qiáng)對文物價(jià)值的挖掘闡釋，開展有針對性的宣傳講解，發(fā)揮文物在提供公共文化服務(wù)，更好滿足人民群眾的美好生活需要中的重要作用。支持開展考古、修繕、修復(fù)、展覽、科學(xué)研究、執(zhí)法、司法等文物保護(hù)國際交流合作，發(fā)揮文物在增進(jìn)人類文明交流互鑒、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中的重要作用。
二、文物保護(hù)法修訂是鞏固文物事業(yè)改革發(fā)展成果，提升文物工作法治化、規(guī)范化、制度化水平的重要舉措
2002年文物保護(hù)法第一次修訂以來，文物保護(hù)狀況不斷改善，保護(hù)成效彰顯。文物普查調(diào)查深入推進(jìn)，進(jìn)一步明晰文物資源家底。文物保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，各地將文物安全納入考核評價(jià)體系，社會力量參與文物保護(hù)方興未艾，流失文物追索返還工作成績顯著。為建設(shè)文化強(qiáng)國，對標(biāo)貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，客觀上需要將文物工作取得的歷史性成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，系統(tǒng)完善文物法律制度框架，進(jìn)一步發(fā)揮文物法治建設(shè)引領(lǐng)新時(shí)代文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。
文物普查是國情國力調(diào)查的重要組成部分。我國第一次全國文物普查從1956年開始，對全國文物狀況有了基本了解。在此基礎(chǔ)上，1961年國務(wù)院公布第一批180處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。第二次全國文物普查自1981年開始，規(guī)模大、時(shí)間長、調(diào)查內(nèi)容廣泛，建立了較為全面的文物檔案，文物保護(hù)管理水平得到提升。2007年至2011年，國務(wù)院組織實(shí)施第三次全國文物普查，全國共登記不可移動文物766722處，基本查清了全國不可移動文物資源家底，為后續(xù)文物保護(hù)工作提供了依循。2012至2016年，國務(wù)院開展第一次全國可移動文物普查，登記國有可移動文物1.08億件/套，相應(yīng)加強(qiáng)了館藏文物保護(hù)管理。國家文物局組織開展石窟寺專項(xiàng)調(diào)查，公布國家級長城重要點(diǎn)段名單，完成黃河、長江流域文物資源調(diào)查。新修訂的文物保護(hù)法根據(jù)我國文物普查和專項(xiàng)調(diào)查工作實(shí)際，從法律層面明確了文物普查調(diào)查制度，為推進(jìn)文物全面保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)、整體保護(hù)，精細(xì)化、科學(xué)化制定文物保護(hù)利用政策制度提供有力支撐。
流失海外的中國文物是我國歷史文化遺產(chǎn)不可分割的組成部分，聚散離合，牽動著中華兒女的心弦。我國不斷加強(qiáng)流失文物追索返還工作，已實(shí)現(xiàn)48批次2113件（組）文物藝術(shù)品回歸祖國。
新修訂的文物保護(hù)法依據(jù)1970年《聯(lián)合國教科文組織關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》和1995年《國際統(tǒng)一私法協(xié)會關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》，增加有關(guān)內(nèi)容。一是申明主張收回流失文物的權(quán)利。明確國家對于因被盜、非法出境等流失境外的文物，保留收回的權(quán)利，且該權(quán)利不受時(shí)效限制。明確我國流失文物追索返還工作機(jī)制，規(guī)定國務(wù)院文物行政部門依法會同有關(guān)部門開展追索。二是積極履行國際公約義務(wù)。明確國家加強(qiáng)文物追索返還領(lǐng)域的國際合作，將外國政府、相關(guān)國際組織按照有關(guān)國際公約通報(bào)或者公告的流失文物，納入禁止買賣文物的范圍；對非法流入中國境內(nèi)的外國文物，根據(jù)有關(guān)條約、協(xié)定、協(xié)議或者對等原則與相關(guān)國家開展返還合作，體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象。
根據(jù)文物保護(hù)法規(guī)定，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)。近年來，部門統(tǒng)籌協(xié)作推進(jìn)文物保護(hù)不斷深化，全國文物安全工作部際聯(lián)席會議機(jī)制、流失文物追索返還部際協(xié)調(diào)機(jī)制充分發(fā)揮作用。地方黨委政府壓實(shí)主體責(zé)任，31個(gè)省份均將文物安全工作納入考核評價(jià)體系。文物保護(hù)志愿者、社會組織以及非國有博物館、民間文物收藏隊(duì)伍等不斷壯大。文物宣傳廣受關(guān)注，人民群眾參與熱情持續(xù)高漲。逐步構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、社會參與、全民共享的文物保護(hù)格局。新修訂的文物保護(hù)法進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化政府和相關(guān)部門職責(zé)，明確文物領(lǐng)域有關(guān)從業(yè)主體行為規(guī)范，增加新聞媒體宣傳報(bào)道和輿論監(jiān)督職責(zé)，明確檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟。健全社會參與機(jī)制，調(diào)動社會力量參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性，鼓勵基層群眾性自治組織、志愿者等參與文物保護(hù)。
三、文物保護(hù)法修訂是推動文物領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，引領(lǐng)文物事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障
科技創(chuàng)新是文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心動力。從考古發(fā)掘到文物保護(hù)修復(fù)，從價(jià)值闡釋到展示傳播，從文物日常管理到安全風(fēng)險(xiǎn)防范，都離不開科技支撐。《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》對推進(jìn)文物保護(hù)科技創(chuàng)新作出整體部署。由中央宣傳部等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物科技創(chuàng)新的意見》，進(jìn)一步增加對文物保護(hù)科技工作的政策供給。國家文物局啟動實(shí)施中華文明探源工程等重大科技項(xiàng)目，突破了土遺址、絲織品、壁畫等文物保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)，設(shè)立40家重點(diǎn)科研基地聚焦文物科技前沿課題。新修訂的文物保護(hù)法明確國家鼓勵開展文物保護(hù)的科學(xué)研究，推廣先進(jìn)適用的文物保護(hù)技術(shù)，提高文物保護(hù)的科學(xué)技術(shù)水平。加強(qiáng)文物保護(hù)信息化建設(shè)，鼓勵開展文物保護(hù)數(shù)字化工作。加大考古、修繕、修復(fù)等文物保護(hù)專業(yè)人才培養(yǎng)力度，健全人才培養(yǎng)、使用、評價(jià)和激勵機(jī)制，為文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
文物是不可再生的文化資源，文物安全是文物保護(hù)的紅線、底線和生命線。近年來，國家文物局認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，完善打擊防范文物違法犯罪聯(lián)合工作機(jī)制，提升主體責(zé)任落實(shí)和安全防范能力，遏制文物違法犯罪活動。為最大限度確保文物安全，新修訂的文物保護(hù)法從五個(gè)方面加大行政違法行為處罰力度，與刑事責(zé)任、民事責(zé)任、處分責(zé)任等，共同織牢織密文物安全保護(hù)網(wǎng)，增強(qiáng)法律威懾力。一是細(xì)化處罰層級，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，區(qū)分不同幅度的行政處罰措施。二是大幅提升罰款金額，對造成文物損壞且情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，將最高罰款額增加到單位最高罰款1000萬元。三是完善行政處罰種類，增加警告、通報(bào)批評、責(zé)令承擔(dān)文物修繕復(fù)原費(fèi)用、限制業(yè)務(wù)活動、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證書等，提升行政處罰實(shí)效。四是明確文物行政執(zhí)法措施，明確文物行政部門在依法實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)可以采取的行政強(qiáng)制措施，為開展文物執(zhí)法活動提供法律依據(jù)。五是細(xì)化處罰對象，明確單位違反文物保護(hù)法規(guī)定受到行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員都要處以罰款。
法律的生命力在于實(shí)施。要深刻認(rèn)識文物保護(hù)法修訂出臺的深遠(yuǎn)意義和重大影響，推動文物保護(hù)法貫徹實(shí)施。一是全面落實(shí)法律規(guī)定的重要制度。貫徹文物工作方針和工作要求，做好文物普查調(diào)查和認(rèn)定公布，落實(shí)文物保護(hù)單位“四有”、館藏文物定級建檔等工作要求。嚴(yán)格落實(shí)“先調(diào)查、后建設(shè)”“先考古、后出讓”制度。制定不可移動保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)未定級不可移動文物保護(hù)力度。加強(qiáng)文物整體保護(hù)，依法劃定地下文物埋藏區(qū)和水下文物保護(hù)區(qū)。加強(qiáng)館藏文物、民間收藏文物以及文物進(jìn)出境管理。落實(shí)文物執(zhí)法要求，明確行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。二是全面落實(shí)法定職責(zé)和法律責(zé)任。各級黨委政府要對標(biāo)法律規(guī)定，嚴(yán)格履行保護(hù)文物主體責(zé)任，各級人民政府文物行政部門嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)加大執(zhí)法力度，司法機(jī)關(guān)依法辦理各類文物違法犯罪案件，確保法律責(zé)任落地見效，切實(shí)增強(qiáng)法律的剛性和權(quán)威性。三是深入推進(jìn)普法宣傳教育。加強(qiáng)文物保護(hù)法律培訓(xùn)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范作用，提升執(zhí)法司法人員以及文物領(lǐng)域相關(guān)從業(yè)人員熟練掌握和運(yùn)用法律的能力水平。開展系列普法宣傳，推動全社會形成依法保護(hù)文物的濃厚氛圍。四是進(jìn)一步完善文物保護(hù)法律體系。繼續(xù)推進(jìn)配套法規(guī)規(guī)章制修訂工作，將文物保護(hù)法確立的主要原則制度予以細(xì)化。做好與新修訂的文物保護(hù)法不一致、不銜接的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件清理工作，推動文物保護(hù)法律體系更加銜接協(xié)調(diào)、系統(tǒng)完備。為推進(jìn)文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，譜寫中國式現(xiàn)代化文物新篇章提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。
（原文刊載于《民主與法制》周刊2024年第46期）
